Tema 13. Seguridad pública (LO 4/2015) y seguridad privada (Ley 5/2014)

La Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana sustituyó a la LO 1/1992 y entró en vigor el 1 de julio de 2015. Concibe la seguridad ciudadana como requisito indispensable para ejercer los derechos fundamentales y su salvaguarda como función del Estado, sometida a la Constitución y a las leyes.

Ámbito (art. 2): todo el territorio nacional, respetando las competencias autonómicas. Quedan fuera las normas sobre el buen orden de los espectáculos aplicadas por una acción administrativa ordinaria. Se aplica sin perjuicio de los regímenes sectoriales (seguridad aérea, marítima, ferroviaria, vial, transportes) y deja a salvo la defensa nacional y los estados de alarma, excepción y sitio.

Fines (art. 3, nueve letras): libre ejercicio de derechos, normal funcionamiento de las instituciones, seguridad y convivencia, respeto a las leyes, protección de personas y bienes (con especial atención a menores y personas con discapacidad necesitadas de especial protección), pacífica utilización de vías y bienes demaniales, normalidad de los servicios básicos, prevención de delitos e infracciones y transparencia.

Principios (art. 4.1): legalidad, igualdad de trato y no discriminación, oportunidad, proporcionalidad, eficacia, eficiencia y responsabilidad. Los capítulos III y V se interpretan del modo más favorable a los derechos, singularmente reunión y manifestación, expresión e información, libertad sindical y huelga. La intervención exige una amenaza concreta o un comportamiento objetivamente peligroso (art. 4.3).

Autoridades estatales (art. 5.2): Ministro del Interior, Secretario de Estado de Seguridad, titulares de órganos directivos con esa condición, Delegados del Gobierno (también en Ceuta y Melilla), Subdelegados y Directores Insulares. Las comunidades autónomas lo son si tienen competencia y policía propia.

Colaboración (art. 7): autoridades y funcionarios deben comunicar inmediatamente los hechos que perturben gravemente la seguridad. Los agentes pueden pedir ayuda a los particulares, sobre todo en calamidades, sin riesgo personal para ellos y con derecho a indemnización. La seguridad privada tiene un especial deber de auxilio.

DNI: documento público y oficial, el único con valor suficiente por sí solo para acreditar la identidad. Contiene la fotografía, la firma y los datos que fije el reglamento, nunca raza, religión, ideología, orientación sexual ni afiliación política o sindical. Permite identificarse y firmar electrónicamente a los mayores de edad con plena capacidad y a los menores emancipados.

Es obligatorio desde los 14 años, personal e intransferible. El titular no puede ser privado de él ni siquiera temporalmente, salvo que la ley prevea su sustitución por otro documento. Hay que exhibirlo y dejar comprobar sus medidas de seguridad. Su pérdida o sustracción se comunica «tan pronto como sea posible».

Competencia: Ministerio del Interior, que la ejerce a través de la Dirección General de la Policía. La expedición del DNI y la del pasaporte están sujetas a tasa.

Pasaporte: acredita fuera de España la identidad y la nacionalidad, y dentro, las de los españoles no residentes. Solo puede denegarse por causas judiciales o penales (condena no extinguida, retirada judicial, libertad vigilada con prohibición de salir, prohibición judicial de salida de un menor o de una persona con capacidad modificada). Los menores necesitan el consentimiento de quien ejerza la patria potestad o, en su defecto, del juez. La pérdida se comunica «de manera inmediata». Lo expide la DG de la Policía en España y las representaciones diplomáticas y consulares en el extranjero.

Extranjeros: tienen el derecho y la obligación de llevar su documentación. No pueden ser privados de la de origen salvo en investigaciones judiciales penales. Si no la llevan, pueden acreditar su identidad por cualquier otro medio.

Las órdenes y prohibiciones se adoptan mediante resolución motivada (art. 14). La entrada en domicilio solo procede en los casos constitucionales. Es causa legítima evitar daños inminentes y graves por catástrofe, calamidad o ruina inminente; después se remite sin dilación el acta al juez. Para entrar en edificios oficiales no hace falta el consentimiento de quien los tenga a su cargo.

Identificación (art. 16): procede ante indicios de participación en una infracción o cuando sea razonablemente necesario para prevenir un delito, incluidas las personas con el rostro cubierto. Hay que informar de forma inmediata y comprensible del motivo.

Traslado a dependencias: solo si la identificación no es posible por ningún medio, incluida la vía telemática o telefónica, o si la persona se niega. Dura el tiempo estrictamente necesario, nunca más de 6 horas, y al salir se entrega un volante con el tiempo, la causa y la identidad de los agentes. El libro-registro solo comunica sus datos al juez y al fiscal, envía un extracto mensual al Ministerio Fiscal y sus asientos se cancelan a los 3 años.

Restricción del tránsito y zonas de seguridad (art. 17.1), por el tiempo imprescindible. Controles en vías y lugares públicos (art. 17.2) contra delitos de especial gravedad o que generen alarma social: permiten identificar personas, registrar vehículos y controlar superficialmente efectos personales. Los agentes pueden ocupar temporalmente armas, incluso las que se llevan con licencia (art. 18.2).

Estas diligencias no tienen las formalidades de la detención (art. 19). Lo aprehendido consta en un acta que firma el interesado; si se niega, se hace constar. El acta tiene presunción de veracidad salvo prueba en contrario.

Registro corporal externo (art. 20): requiere indicios racionales y lo hace un agente del mismo sexo, salvo urgencia por riesgo grave e inminente para los agentes. Si hay que dejar partes del cuerpo a la vista, se hace en lugar reservado y queda constancia escrita. Rigen los principios de injerencia mínima, idoneidad, necesidad y proporcionalidad, y puede practicarse contra la voluntad del afectado.

Medidas extraordinarias (art. 21) en emergencias: cierre o desalojo, prohibición del paso, evacuación y depósito de explosivos. Si la urgencia lo exige, las adoptan los agentes incluso con órdenes verbales. Videocámaras fijas o móviles legalmente autorizadas (art. 22).

Las autoridades protegen las reuniones y manifestaciones. Pueden disolverlas en los supuestos del art. 5 de la LO 9/1983 y disolver concentraciones de vehículos que impidan o dificulten la circulación.

Las medidas son graduales y proporcionadas, y la disolución es el último recurso. Antes hay que avisar a los afectados, verbalmente si urge. No hace falta aviso si la alteración se produce con armas, explosivos u objetos contundentes o peligrosos.

Las FCS colaboran mutuamente conforme a la LO 2/1986 (art. 24).

Registro documental (art. 25): hospedaje, transporte de personas, locutorios y cibercafés, objetos usados, alquiler o desguace de vehículos, joyas y metales (preciosos o no), arte, cerrajería de seguridad, residuos metálicos y chatarra, y venta de productos químicos peligrosos a particulares. También las embarcaciones de alta velocidad y las aeronaves ligeras.

El reglamento puede imponer medidas de seguridad a establecimientos e infraestructuras críticas (art. 26). Ante un peligro cierto o graves alteraciones, los espectáculos pueden prohibirse o suspenderse. El delegado de la autoridad presente puede suspenderlos por máxima urgencia, previo aviso a los organizadores. Los espectáculos deportivos se rigen además por la ley contra la violencia en el deporte.

Armas y explosivos: el Gobierno regula y controla. La intervención corresponde al Ministerio del Interior a través de la Dirección General de la Guardia Civil, que puede inspeccionar en cualquier momento. Las licencias de armas de defensa personal son restrictivas y se limitan a la estricta necesidad, y el solicitante consiente que se consulten sus antecedentes penales.

Responde el autor. Los menores de 14 años están exentos y se da cuenta al Ministerio Fiscal. Son organizadores o promotores quienes firman la comunicación y también quienes de hecho presiden, dirigen o convocan.

Concurso de normas (art. 31): especial sobre general, el precepto más amplio absorbe al consumido y, en último lugar, el más grave excluye al menos grave. Si un mismo hecho constituye varias infracciones, se sanciona por la de mayor sanción. Lo que ya sirve para graduar o calificar no se sanciona aparte.

Órganos estatales (art. 32): Ministro del Interior, muy graves en grado máximo; Secretario de Estado de Seguridad, muy graves en grados medio y mínimo; Delegados del Gobierno, graves y leves. También sancionan las comunidades autónomas con competencia y los alcaldes en espacios y bienes municipales.

Graduación (art. 33): las multas graves y muy graves tienen tres tramos iguales. La regla es el grado mínimo. Se pasa al medio con al menos una circunstancia: reincidencia (más de una infracción de la misma naturaleza en 2 años, declarada firme), violencia o intimidación, rostro cubierto o utilización de menores o personas vulnerables. El máximo se reserva a los hechos de especial gravedad. Las leves se gradúan directamente.

Muy graves (art. 35, solo cuatro): reuniones no comunicadas o prohibidas, o intrusión, en infraestructuras de servicios básicos con riesgo para la vida; armas y explosivos con perjuicios muy graves; celebrar espectáculos quebrantando una prohibición o suspensión; haces de luz sobre pilotos o conductores.

Graves (art. 36, veintitrés): perturbaciones en actos públicos o ante el Congreso, el Senado o las asambleas autonómicas (aunque no estén reunidos); desórdenes y barricadas; obstrucción de resoluciones; impedir el trabajo de los servicios de emergencia; desobediencia, negativa a identificarse o dar datos falsos; no disolverse cuando se ordena; intrusión con interferencia grave; armas prohibidas o fuera de lugar habilitado aun con licencia; demanda de servicios sexuales cerca de lugares de menores; uso indebido de uniformes; consumo o tenencia de drogas en lugares públicos, traslado de personas para conseguirlas, cultivo visible y tolerancia en locales; carencia de registros; datos falsos para obtener documentación.

Leves (art. 37, diecisiete): reuniones que incumplen la LO 9/1983; exhibición intimidatoria de objetos peligrosos; faltas de respeto a agentes; actos obscenos; haces de luz sobre agentes; ocupación de inmuebles o de la vía pública (incluida la venta ambulante no autorizada); irregularidades en los registros; no obtener el DNI; tercera pérdida en un año; daños y pintadas; escalar edificios; retirar vallas o cintas policiales; animales sueltos; alcohol en la vía pública si perturba gravemente.

Multas (art. 39): leves de 100 a 600 €, graves de 601 a 30.000 € (tramos: 601-10.400 / 10.401-20.200 / 20.201-30.000) y muy graves de 30.001 a 600.000 € (tramos: 30.001-220.000 / 220.001-410.000 / 410.001-600.000).

Accesorias: retirada de armas y licencias, comiso (salvo bienes de un tercero de buena fe), suspensión de licencias y clausura de locales en las materias del capítulo IV. Duración: muy graves de 6 meses y 1 día a 2 años; graves hasta 6 meses. Con reincidencia: muy graves de 2 años y 1 día a 6 años; graves hasta 2 años.

Prescripción de las infracciones: 6 meses, 1 año y 2 años desde la comisión (desde la última infracción si es continuada; desde que cesa la situación ilícita si es de efectos permanentes). Prescripción de las sanciones: 1, 2 y 3 años desde el día siguiente a la firmeza. En ambos casos el cómputo se reanuda si el procedimiento se paraliza más de un mes.

Responsabilidad civil siempre solidaria. Por los menores de 18 no emancipados responden solidariamente padres, tutores o guardadores. El Registro Central de Infracciones del Ministerio del Interior sirve solo para la reincidencia y cancela sus asientos a los 3, 2 y 1 año desde la firmeza.

Non bis in idem con identidad de sujeto, hecho y fundamento. Si hay indicios de delito se pasa el tanto de culpa, se suspende el expediente y la prescripción queda interrumpida. Después, la Administración queda vinculada por los hechos probados en vía judicial.

Los agentes aprehenden cautelarmente los instrumentos y el dinero, los frutos o los productos de la infracción. Los bienes fungibles cuya custodia cueste más que su valor se destruyen. En grave riesgo pueden adoptar las medidas del art. 49.1 (salvo la f) antes de incoarse el procedimiento, y deben ratificarse en 15 días. Las actuaciones previas no interrumpen la prescripción.

Medidas provisionales del art. 49: nunca son sancionadoras, las paga el causante y no pueden durar más de la mitad del plazo de la sanción salvo acuerdo motivado. Caducidad: 1 año sin notificar la resolución. El procedimiento caducado no interrumpe la prescripción.

Valor probatorio (art. 52): la denuncia del agente que presenció los hechos es base suficiente para resolver, previa ratificación si el denunciado los niega y salvo prueba en contrario. Ejecución: pago en los 15 días siguientes a la firmeza; la suspensión de licencias empieza al mes; los objetos que se acuerda devolver y no se recogen en un mes se destruyen.

Procedimiento abreviado (art. 54): en las graves y leves, 15 días para pagar con un 50 % de reducción, lo que supone renunciar a las alegaciones y terminar sin resolución expresa; después solo cabe recurso contencioso-administrativo. No se aplica a las muy graves.

La Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada regula las actividades y servicios privados de protección de personas y bienes y la investigación privada, que son complementarios y subordinados a la seguridad pública.

Definiciones clave: la empresa de seguridad es una persona física o jurídica privada, autorizada o con declaración responsable. El personal de seguridad privada está habilitado. El personal acreditado son los profesores, ingenieros, técnicos y operadores de seguridad. El despacho de detectives puede tener uno o más detectives.

Actividades (art. 5.1): a) vigilancia; b) protección de personas; c) depósito de valores; d) depósito de explosivos y armas; e) transporte; f) instalación y mantenimiento de sistemas conectados; g) centrales de alarmas; h) investigación privada (solo delitos perseguibles a instancia de parte). Las letras a-g corresponden a las empresas; la h, a los despachos, de forma exclusiva y excluyente.

Fuera de la ley: actividades compatibles (venta e instalación de equipos no conectados, cerrajería, alarmas técnicas o asistenciales, consultoría y planificación), tareas de porteros y conserjes (que no pueden llevar armas ni uniformes confundibles) y la autoprotección, pero una empresa no puede usar a sus empleados para funciones reservadas.

Principios y prohibiciones: colaborar con las FCS; no intervenir en reuniones, manifestaciones ni conflictos políticos o laborales; no tratar datos de ideología, sindicato o religión; no comunicar información salvo a jueces y policía. Todo servicio necesita contrato escrito previo, comunicado al Ministerio antes de empezar. Los detectives no investigan delitos perseguibles de oficio y deben denunciarlos.

Registro Nacional de Seguridad Privada (Ministerio del Interior) y registros autonómicos, con inscripción de oficio. Solo son públicos la denominación, el domicilio, el NIF y las actividades.

Estado (art. 12): autoriza e inspecciona las empresas no transferidas, habilita e inhabilita al personal, acredita a ingenieros, técnicos, operadores y profesores, autoriza la protección personal y los servicios transfronterizos o supraautonómicos, fija la homologación y los establecimientos obligados, y coordina con las FCSE.

Dirección General de la Policía: control general de empresas, servicios, personal y medios. Dirección General de la Guardia Civil: competencias en armas sobre empresas y personal, control de los guardas rurales y participación en el control operativo del personal que actúa en su ámbito.

Comunidades autónomas con competencia y policía propia (o colaboración con el CNP): empresas y despachos con domicilio en la comunidad y actuación limitada a ella, inspección y sanción en su territorio, centros de formación y coordinación con las policías autonómica y locales.

Coordinación (título I): la colaboración se rige por la legalidad y la necesidad de la seguridad pública. Los hechos delictivos se comunican tan pronto como sea posible y se entrega a los detenidos. Las FCS solo facilitan datos personales al sector ante un peligro real o para evitar delitos, y pueden acceder en tiempo real a los sistemas con esa misma justificación. Las comisiones mixtas son órganos consultivos.

Empresas: todas las actividades del art. 5.1 menos la investigación. Pueden ser sociedades o empresarios individuales. Necesitan autorización, salvo las que solo instalan y mantienen sistemas conectados (5.1.f), a las que basta una declaración responsable. La validez es indefinida.

Requisitos (art. 19): objeto exclusivo, nacionalidad UE/EEE, medios adecuados, medidas de seguridad, seguro de responsabilidad civil, aval o seguro de caución (solo para responsabilidades administrativas) y ausencia de condenas (5 años en el caso de las intromisiones en derechos fundamentales). Si dejan de cumplirse, se extingue la autorización y se cancela la inscripción.

Obligaciones (art. 21): comunicar los cambios y las altas y bajas del personal, formar al personal (tiro con instructores habilitados) y presentar un informe anual sin datos personales. Sus representantes legales deben residir en la UE/EEE, carecer de antecedentes por delitos dolosos, no estar sancionados en los 2 o 4 años anteriores (grave o muy grave), no haber sido separados del servicio ni haber controlado la seguridad privada como FCS en los 2 años anteriores, ni administrado empresas en concurso culpable en los 10 años anteriores.

Despachos de detectives: los abren detectives habilitados o personas jurídicas formadas solo por ellos, con declaración responsable y sede física (libro-registro y archivo). Deben firmar un contrato escrito por servicio (también al subcontratar), llevar el libro-registro, colaborar con jueces y FCS, presentar una memoria anual y, si cierran, depositar la documentación en el CNP o la policía autonómica. El titular responde civilmente de sus detectives.

Profesiones (art. 26): vigilante de seguridad (especialidad: vigilante de explosivos), escolta privado, guarda rural (especialidades: guarda de caza y guardapesca marítimo), jefe de seguridad, director de seguridad y detective privado. Para la especialidad hace falta la habilitación base.

Habilitación: la otorga la Dirección General de la Policía, salvo la de los guardas rurales y especialidades, que otorga la Guardia Civil. Se acredita con la tarjeta de identidad profesional. Requisitos: nacionalidad UE/EEE o de un país con convenio, mayoría de edad, aptitud física y psíquica, formación, sin antecedentes por delitos dolosos, sin sanciones en los 2 o 4 años anteriores, sin separación del servicio en los 2 años anteriores, sin condenas por intromisión en los 5 años anteriores y superar las pruebas.

Los funcionarios en activo pueden habilitarse pero no ejercer, salvo como director de seguridad de su propio centro. Los miembros de las FCS pueden ejercer en una situación distinta del servicio activo si en los 2 años anteriores no controlaron la seguridad privada.

Formación: vigilantes y guardas, con certificado de un centro de formación, certificado de profesionalidad o título de FP (con estos dos últimos no hay prueba de comprobación). Jefes y directores, con un grado en seguridad o el curso de dirección de seguridad. Detectives, con un grado en investigación privada o el curso de investigación privada. A FCS y FAS se les valora la experiencia, pero siempre hacen la prueba.

Principios (art. 30): legalidad, integridad, dignidad, corrección, congruencia, proporcionalidad, reserva profesional y colaboración con las FCS. Si actúan identificados, en cooperación y bajo el mando de las FCS, las agresiones contra ellos son agresiones a agente de la autoridad (art. 31).

Vigilante (art. 32): vigila y protege; controla identidades, objetos y vehículos en el acceso sin retener nunca la documentación, aunque puede impedir la entrada; detiene y pone inmediatamente a disposición de las FCS, sin interrogar (anotar datos no es interrogar); protege el dinero y los valores; verifica alarmas. Se dedica en exclusiva a la seguridad. El vigilante de explosivos trabaja integrado en una empresa.

Escolta: acompaña y protege a personas determinadas. No identifica ni detiene salvo agresión o intento manifiesto contra el protegido o contra sí mismo. Se le aplica el régimen del vigilante salvo el uniforme.

Guarda rural: protege fincas rústicas e instalaciones situadas en ellas, con el régimen del vigilante salvo la protección de fondos y valores (art. 32.1.e). El guarda de caza vigila además la caza y la pesca fluvial; el guardapesca, la acuicultura y las zonas marítimas pesqueras. Ambos pueden retirar piezas y medios, incluidas armas, y entregarlos a las FCS.

Jefe de seguridad: obligatorio en las empresas dedicadas a las actividades a) a e); custodia las armas de la empresa. Director de seguridad: dirige la seguridad integral del usuario cuando lo exige la normativa, una decisión gubernativa o una disposición especial. Puede compatibilizarse con el cargo de jefe en las empresas de seguridad, y si el cliente tiene director, este asume funciones del jefe.

Detective: investiga personalmente, elabora informes y los ratifica. Es incompatible con el resto del personal de seguridad privada y con la función pública, y no investiga delitos perseguibles de oficio.

Integración: vigilantes, vigilantes de explosivos, escoltas y jefes trabajan en empresas. Los guardas rurales pueden contratar directamente con los titulares. Medios homologados. El personal uniformado lleva medios de defensa sin armas de fuego. Las armas se usan solo en los servicios del art. 40 y solo de servicio. Durante el servicio se portan la TIP y la documentación del arma.

Servicios con armas (art. 40): fondos y valores; armas y explosivos; buques con bandera española en aguas de grave riesgo; vigilancia perimetral de prisiones, CIE, establecimientos militares y edificios públicos cuando sus circunstancias lo exijan.

Fuera del inmueble sin autorización (art. 41.1): bienes valiosos en la vía pública, cajeros automáticos, desplazamientos relacionados con el servicio, transportes, rondas, persecución de un flagrante delito y razones humanitarias. Con autorización previa (41.2): polígonos y urbanizaciones delimitados, complejos comerciales, eventos en la vía pública y recintos abiertos. Por decisión del órgano y bajo órdenes de las FCS (41.3): perímetro de prisiones y CIE, edificios públicos y apoyo a la seguridad pública.

Videovigilancia: si su fin es preventivo, la hacen vigilantes o guardas. El control de garajes o de instalaciones no es videovigilancia. Grabar la vía pública requiere autorización, y en un domicilio, el consentimiento del titular. Las grabaciones de hechos delictivos se entregan a las FCS. Principios: proporcionalidad, idoneidad e intervención mínima.

Protección personal: requiere autorización previa y no permite identificaciones ni detenciones salvo flagrante delito. Depósito y transporte: los valores, con vigilantes de seguridad; los explosivos, con vigilantes de explosivos. Instalación: la hacen técnicos acreditados con un proyecto de ingenieros acreditados. Alarmas: el operador recibe y verifica de forma no personal; el vigilante o guarda responde y verifica en persona.

Investigación privada: nunca en domicilios ni lugares reservados. Hay que acreditar un interés legítimo. Principios: razonabilidad, necesidad, idoneidad y proporcionalidad. Un único informe por servicio, conservado 3 años. Reserva profesional: el contenido solo se revela por requerimiento judicial o policial. Medidas de seguridad: físicas, electrónicas, informáticas, organizativas y personales, de vigencia indefinida.

El control lo ejercen las FCS competentes siguiendo las órdenes de los órganos de los arts. 12 y 13. Si detectan una infracción administrativa, instan la incoación del expediente; si detectan un delito, lo comunican inmediatamente al juez. Cualquier persona puede denunciar irregularidades.

Inspección: hay planes anuales, además de la comprobación de denuncias. Los inspeccionados deben facilitar el acceso a instalaciones, contratos, informes y libros. Principios: injerencia mínima y proporcionalidad. En la investigación privada solo se comprueba la existencia de los materiales, no su contenido. Inspecciona el CNP; la Guardia Civil, en el caso de los guardas rurales y su formación; o la policía autonómica. Siempre se levanta acta.

Medidas provisionales de los agentes (art. 55): ocupar o precintar material peligroso o no homologado; suspender servicios irregulares; cesar los servicios de empresas o personal no habilitados; cesar la actividad docente irregular; desconectar alarmas defectuosas (en un establecimiento obligado, se sustituye por vigilancia permanente); retirar la TIP al personal detenido; suspender establecimientos vulnerables sin medidas. Se ratifican en 15 días por el órgano competente para incoar y duran como máximo 6 meses. Las armas portadas ilegalmente las recogen las FCS.