Tema 12. Extranjería e inmigración: LO 4/2000 y RD 240/2007

La Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, define al extranjero en negativo: quien carece de la nacionalidad española. Los ciudadanos de la UE y quienes se acogen al régimen comunitario se rigen por sus normas (RD 240/2007), y la LO 4/2000 solo se les aplica en lo que les sea más favorable.

Excluidos (art. 2): diplomáticos y funcionarios consulares acreditados, miembros de misiones y delegaciones ante organismos intergubernamentales o conferencias internacionales con sede en España, y funcionarios de organizaciones internacionales exentos por tratado, junto con sus familiares.

Política inmigratoria (art. 2 bis): corresponde al Gobierno (art. 149.1.2.ª CE). Diez principios: coordinación con la UE, ordenación de flujos según la situación nacional de empleo, integración transversal, igualdad entre mujeres y hombres, no discriminación, garantía de derechos, lucha contra la inmigración irregular y el tráfico ilícito, persecución de la trata, igualdad de trato laboral y diálogo con los países de origen y tránsito. El Estado garantiza la solidaridad con los territorios más afectados.

Integración (art. 2 ter): transversal a todas las políticas. Garantiza en todo caso la escolarización obligatoria, el aprendizaje de las lenguas oficiales y el acceso al empleo. Con base en el Plan Estratégico, la Conferencia Sectorial de Inmigración acuerda programas bienales financiados con un fondo estatal que se dota anualmente.

Criterio interpretativo: los extranjeros ejercen sus derechos en igualdad con los españoles, conforme a la DUDH y a los tratados. No puede alegarse la religión o las convicciones para justificar actos contrarios a esos derechos.

Documentación (art. 4): derecho y deber de conservar la documentación de identidad y la de su situación. Con visado o autorización de más de 6 meses, TIE pedida personalmente en 1 mes (salvo el visado de temporada). Solo pueden ser privados de ella en los casos legales.

Circulación (art. 5): libre para quien está legalmente en España. El Ministro del Interior puede imponer, de forma excepcional, individual y motivada, presentación periódica o alejamiento de fronteras o núcleos de población.

En las mismas condiciones que los españoles: reunión (con comunicación previa), asociación, sindicación y huelga. Sufragio: los residentes, solo en las municipales en los términos legales. Padrón: los ayuntamientos inscriben a los extranjeros con domicilio habitual.

Educación: menores de 16, derecho y deber a la enseñanza básica, gratuita y obligatoria; menores de 18, también la posobligatoria (si cumplen 18 durante el curso, lo terminan). Los mayores residentes acceden a las etapas posobligatorias y a las becas como los españoles.

Prestaciones: Seguridad Social y servicios sociales para los residentes en igualdad; servicios y prestaciones sociales básicas para todos, cualquiera que sea su situación. Vivienda: los residentes de larga duración, en igualdad en todo caso. Mismos impuestos que los españoles (salvo convenios de doble imposición) y libre transferencia de ahorros.

Reagrupables (art. 17): el cónyuge (no separado ni en fraude de ley; nunca más de uno), los hijos menores de 18 o con discapacidad, los representados menores de 18 o incapaces, y los ascendientes en primer grado a cargo mayores de 65 (menores de 65 solo por razones humanitarias). La pareja de hecho acreditada se equipara al cónyuge.

Cuándo: desde la renovación de la autorización inicial. Los ascendientes, solo cuando el reagrupante sea residente de larga duración. Los residentes de larga duración, los titulares de la tarjeta azul y los investigadores pueden pedirla a la vez que su propia residencia.

Requisitos: vivienda adecuada (informan la comunidad autónoma o el ayuntamiento) y medios económicos (no computa la asistencia social, pero sí los ingresos del cónyuge que convive).

Efectos (art. 19): el cónyuge y los hijos en edad laboral pueden trabajar sin otro trámite. Obtienen residencia independiente el cónyuge con medios y los hijos mayores de edad con medios. La víctima de violencia de género la obtiene sin medios, desde la orden de protección o el informe del Fiscal. El reagrupado que se divorcia conserva la residencia (art. 16.3).

Reagrupación en cadena: los reagrupados pueden reagrupar a su vez con una autorización de residencia y trabajo independiente; los ascendientes reagrupados, solo con larga duración y solvencia (salvo si tienen hijos menores o con discapacidad a cargo).

Tutela judicial efectiva y garantías del procedimiento administrativo común: publicidad, contradicción, audiencia y motivación. Pueden intervenir como interesadas las organizaciones de defensa de los inmigrantes expresamente designadas por ellos.

Asistencia jurídica gratuita en cualquier jurisdicción, como los españoles. Asistencia letrada e intérprete en los procedimientos de denegación de entrada, devolución o expulsión y en todos los de protección internacional, gratuitos si se carece de recursos. Desde el extranjero se puede solicitar en la misión diplomática u oficina consular.

Discriminación (art. 23): distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en raza, color, ascendencia, origen nacional o étnico, convicciones y prácticas religiosas. Incluye los actos de autoridades o funcionarios por acción u omisión, condiciones más gravosas en bienes y servicios, trabajo, vivienda o educación, y la discriminación indirecta en el trabajo. Tutela por el procedimiento preferente y sumario del art. 53.2 CE. Si no es delito, es infracción muy grave (art. 54.1.c).

Requisitos de entrada (art. 25): puesto habilitado, pasaporte o documento de viaje válido, no estar sujeto a prohibiciones, justificar el objeto y las condiciones de la estancia y medios de vida. Además, visado, salvo convenios o normativa de la UE, o si se tiene TIE o autorización de regreso. El solicitante de asilo en frontera queda fuera de estos requisitos. Entrada excepcional por razones humanitarias, de interés público o de compromisos de España.

Visados (art. 25 bis): tránsito; estancia (máximo 3 meses por semestre); residencia (sin trabajar); residencia y trabajo (3 meses para entrar y darse de alta en la Seguridad Social); temporada (9 meses en 12); estudios (incluye prácticas no laborales y voluntariado); investigación. Se piden en misiones diplomáticas y oficinas consulares.

Denegación de entrada: resolución motivada con indicación de recursos, y asistencia letrada e intérprete desde el control fronterizo. Si el regreso se retrasa más de 72 horas, el Juez de Instrucción determina el lugar de internamiento (art. 60).

Salida: libre, salvo los casos del Código Penal y de la ley. El Ministro del Interior puede prohibirla por seguridad nacional o salud pública, siempre en expediente individual. Salida obligatoria: expulsión judicial, expulsión o devolución administrativa, denegación de la solicitud de permanencia o falta de autorización, y fin del plazo de un programa de retorno voluntario.

Estancia: hasta 90 días. Con visado inferior a 3 meses puede prorrogarse sin superar 3 meses en un período de 6. Residencia temporal: más de 90 días y menos de 5 años, renovable. Exige carecer de antecedentes penales en España o en los países anteriores de residencia. Deben comunicarse los cambios de nacionalidad, estado civil y domicilio.

Circunstancias excepcionales (art. 31.3): arraigo, razones humanitarias, colaboración con la Justicia… sin visado. Antes de conceder el arraigo, la comunidad autónoma o el ayuntamiento informa sobre la integración social (art. 68.3).

Mujer víctima de violencia de género o sexual (art. 31 bis): si al denunciar aflora su situación irregular, no se incoa el expediente del art. 53.1.a y se suspende el ya incoado o la ejecución de la expulsión. Puede pedir la autorización por circunstancias excepcionales desde la orden de protección o el informe del Fiscal; mientras dura el proceso penal recibe una autorización provisional de residencia y trabajo (y sus hijos: residencia, o residencia y trabajo si tienen más de 16).

Larga duración: tras 5 años de residencia temporal continuada. Permite residir y trabajar indefinidamente como los españoles. Se extingue por fraude, expulsión, ausencia de la UE durante 12 meses consecutivos, larga duración en otro Estado o fin de la protección internacional que reconoció otro Estado.

Estudios (art. 33): régimen de estancia, con prórrogas de un año como máximo cada una; puede autorizarse a trabajar si no perjudica los estudios. Apátridas: los reconoce el Ministro del Interior. Al indocumentado puede documentársele por razones excepcionales, pero nunca si tiene una orden de expulsión o está incurso en una prohibición de entrada.

Si las FCSE localizan a un extranjero indocumentado cuya minoría de edad es dudosa, los servicios de protección de menores le dan atención inmediata y se informa de inmediato al Ministerio Fiscal, que dispone la determinación de la edad (las instituciones sanitarias hacen las pruebas con carácter prioritario). Si es menor, el Fiscal lo pone a disposición de los servicios de protección de la comunidad autónoma.

Repatriación: la decide la Administración del Estado tras oír al menor, con informe previo de la representación diplomática y de los servicios de protección y del Fiscal, atendiendo al interés superior del menor. Los mayores de 16 y menores de 18 actúan por sí mismos en el procedimiento y en el contencioso-administrativo.

La residencia del menor tutelado por una Administración es regular a todos los efectos. Acreditada la imposibilidad de retorno, se le concede una autorización con efectos retroactivos. Los datos de las medidas técnicas de identificación de las FCSE no pueden usarse para otra finalidad. Nunca ingresan en un CIE.

Contingencia migratoria extraordinaria (arts. 35 bis-quinquies, reforma de 2025): se declara cuando la ocupación del sistema de una comunidad autónoma triplica su capacidad ordinaria, en un máximo de 5 días naturales. La reseña se inscribe en el Registro de Menores Extranjeros No Acompañados en 24 horas y el traslado se hace en un máximo de 15 días naturales. Criterios de reparto: población 50 %, paro 15 %, renta 13 %, plazas 10 %, esfuerzo 6 % y ciudad fronteriza, insularidad y dispersión 2 % cada uno.

Los mayores de 16 necesitan autorización previa de residencia y trabajo, cuya eficacia depende del alta en la Seguridad Social. Sin autorización, el contrato no se invalida respecto de los derechos del trabajador, pero este nunca cobra desempleo. No se autoriza a quien se comprometió a no volver dentro de un programa de retorno voluntario, mientras no pase el plazo.

Cuenta propia: limitada a una comunidad autónoma y un sector. Cuenta ajena: se atiende a la situación nacional de empleo (la fija el SEPE en el Catálogo de Ocupaciones de Difícil Cobertura, previa consulta a la Comisión Laboral Tripartita) y se limita a territorio y ocupación. Tras la primera concesión, sin límites. La autorización inicial de trabajo la conceden las comunidades autónomas con competencias.

Exentos de la situación nacional de empleo (art. 40): reagrupados, renovaciones, antiguos refugiados y apátridas, quienes tienen a cargo familiares españoles, nacidos y residentes en España, hijos o nietos de español de origen, menores tutelados, víctimas de violencia de género o trata, temporeros de dos años que retornaron, etc. No necesitan autorización de trabajo (art. 41): científicos invitados, profesores universitarios, corresponsales acreditados, artistas en actuaciones concretas, ministros de culto inscritos, sindicalistas…

Temporeros: alojamiento digno e higiénico. Transfronterizos: residen en la zona limítrofe y regresan a diario. Tasas: las paga el empleador en cuenta ajena (es nulo el pacto que se las traslade al trabajador; en el servicio doméstico parcial, el trabajador). Exentos de la tasa por trabajar por cuenta propia: iberoamericanos, filipinos, andorranos, ecuatoguineanos, sefardíes, hijos y nietos de español de origen y nacidos en España.

Leves (art. 52): omisión o retraso al comunicar cambios; retraso de hasta 3 meses en renovar; trabajar por cuenta propia sin pedir la autorización teniendo residencia; trabajar fuera de la ocupación o ámbito autorizado; contratar a quien no está habilitado para ese ámbito (una infracción por trabajador); que las entidades de menores no comuniquen la localización de un menor no acompañado.

Graves (art. 53): estancia irregular; trabajar sin autorización y sin residencia; ocultación dolosa o falsedad grave en los cambios o en el padrón; incumplir medidas de seguridad; tercera leve con dos sanciones leves en un año; actividades graves contra el orden público; salir por puesto no habilitado; no pedir la TIE. También: no dar de alta al trabajador, matrimonio o pareja de conveniencia, promover la permanencia irregular de un invitado y consentir un empadronamiento falso (una infracción por persona).

Muy graves (art. 54): actividades contra la seguridad nacional o las relaciones exteriores; inmigración clandestina con ánimo de lucro; discriminación; contratar sin autorización (una por trabajador); empadronamiento falso con lucro; simular una relación laboral; tercera grave; incumplimientos de los transportistas. No es infracción transportar a quien pide protección internacional y se le admite a trámite.

Multas: leves hasta 500 €; graves 501-10.000 €; muy graves 10.001-100.000 € (transportista sin comprobar documentos: 5.000-10.000 € por viajero o 750.000 € como mínimo a tanto alzado). Sanciona el Subdelegado del Gobierno (o el Delegado en las comunidades uniprovinciales); el art. 54.1.a, el Secretario de Estado de Seguridad. Las infracciones laborales se inician por acta de la Inspección de Trabajo. Se valora la capacidad económica. Decomiso de los medios en la inmigración clandestina y clausura del local de 6 meses a 5 años por contratar sin autorización.

Prescripción: infracciones 3 años / 2 años / 6 meses; sanciones 5 años / 2 años / 1 año. La de la expulsión no corre hasta que termina la prohibición de entrada (máximo 10 años).

Expulsión en lugar de la multa (art. 57.1): por las muy graves y por las graves del art. 53.1 a, b, c, d y f, con expediente y resolución motivada; nunca expulsión y multa a la vez. También es causa la condena dolosa, dentro o fuera de España, por delito castigado con prisión superior a un año (salvo antecedentes cancelados). Extingue cualquier autorización.

Protegidos (salvo art. 54.1.a o reincidencia en un año): nacidos en España con 5 años de residencia legal, residentes de larga duración, antiguos españoles de origen y perceptores de incapacidad permanente laboral, desempleo contributivo o prestación de inserción. Se extiende al cónyuge con más de 2 años de residencia legal, a los ascendientes y a los hijos a cargo. No se ejecuta si viola la no devolución o hay riesgo para una embarazada.

Prohibición de entrada: hasta 5 años; 10 si hay amenaza grave. Devolución sin expediente: a) quien quebranta la prohibición de entrada (se reinicia el cómputo); b) quien pretende entrar ilegalmente (prohibición de hasta 3 años). La acuerda la autoridad competente para la expulsión. Si no puede ejecutarse en 72 h, se pide el internamiento. Se suspende si se pide protección internacional (hasta la inadmisión) o si hay riesgo para una embarazada.

Colaboración contra redes (art. 59): la víctima, perjudicado o testigo de trata, inmigración ilegal o explotación laboral o sexual que denuncia o colabora puede quedar exento de responsabilidad y no ser expulsado, y elegir entre retorno asistido y autorización por circunstancias excepcionales. Víctimas de trata (art. 59 bis): período de restablecimiento y reflexión de al menos 90 días, con estancia autorizada y sin expediente del art. 53.1.a. Solo puede denegarse por orden público o por invocación indebida.

Medidas cautelares (art. 61): presentación periódica, residencia obligatoria, retirada del pasaporte con resguardo, detención cautelar de hasta 72 horas antes de pedir el internamiento, internamiento preventivo con autorización judicial y cualquier otra que estime el juez.

Internamiento (art. 62): lo solicita el instructor al Juez de Instrucción del lugar de la detención, que resuelve por auto motivado previa audiencia del interesado y del Fiscal. Máximo 60 días y nunca un segundo internamiento por el mismo expediente. Libertad inmediata si dejan de darse las condiciones. Nunca menores. Controla los centros el Juez de Instrucción del lugar donde están ubicados.

CIE: no penitenciarios; solo privan de la libertad ambulatoria. Derechos: información, integridad y dignidad, asistencia médica, abogado (de oficio, con comunicación reservada), intérprete, aviso inmediato a la persona designada y al consulado, comunicaciones que solo el juez puede restringir, hijos menores en módulos familiares con informe favorable del Fiscal, y contacto con ONG. Los medios de contención los autoriza el director (salvo urgencia) y se comunican al juez.

Procedimiento preferente (art. 63): arts. 53.1.d y f, 54.1.a y b y 57.2, y la estancia irregular con riesgo de incomparecencia, obstrucción o riesgo para el orden público. Alegaciones en 48 h, prueba en 3 días, sin salida voluntaria y con ejecución inmediata. Ordinario (art. 63 bis): plazo voluntario de 7 a 30 días, prorrogable, y sin internamiento. Vencido el plazo: detención y conducción al puesto de salida (art. 64), a costa del empleador sancionado o del propio extranjero. Se ejecutan sin nuevo expediente las expulsiones de otros Estados de la UE.

Transportistas (art. 66): remitir los datos de los pasajeros de rutas de fuera de Schengen cuando se les exija (se borran en 24 h), informar de los billetes de vuelta no usados (48 h desde la caducidad), comprobar documentos y visados y hacerse cargo del pasajero rechazado y llevarlo de vuelta. También se aplica a los trayectos desde Ceuta y Melilla.

Órganos: Conferencia Sectorial de Inmigración (coordinación entre Administraciones); Foro para la Integración Social de los Inmigrantes (tripartito: Administraciones, asociaciones de inmigrantes y otras organizaciones; consulta y asesoramiento); Observatorio Español del Racismo y la Xenofobia (estudio y propuestas); Comisión Laboral Tripartita de Inmigración (sindicatos y empresarios más representativos; se le consulta el Catálogo); Observatorio Permanente de la Inmigración (estadística, DA 5.ª). El Gobierno unifica los servicios en Oficinas provinciales.

Las comunidades autónomas con policía propia pueden aportar un informe de orden público que se suma al de las FCSE. El Ministerio del Interior mantiene el Registro central de extranjeros.

Plazos (DA 1.ª): resolver en 3 meses con silencio negativo. Prórrogas, renovaciones y larga duración: 3 meses con silencio positivo. Modificación de la limitación territorial o de ocupación: 1 mes, positivo. Las solicitudes se presentan personalmente (DA 3.ª). La DA 4.ª regula la inadmisión a trámite; los visados de tránsito o estancia se piden en los 3 meses anteriores al viaje.

Ceuta y Melilla (DA 10.ª): quienes intentan superar los elementos de contención fronterizos pueden ser rechazados para impedir la entrada ilegal, respetando los derechos humanos y la protección internacional.

El Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, transpone la Directiva 2004/38/CE. Regula la entrada, circulación, estancia, residencia (temporal y permanente) y trabajo de los ciudadanos de la UE y del EEE (y de Suiza, DA 3.ª), con sus limitaciones por orden público, seguridad o salud públicas.

Familiares de cualquier nacionalidad (art. 2): cónyuge (sin nulidad, divorcio ni separación legal), pareja registrada en un registro de la UE o el EEE, descendientes menores de 21, mayores a cargo o incapaces, y ascendientes a cargo. Otros familiares a cargo o que convivan con él (convivencia de 24 meses) y la pareja estable (1 año de convivencia, o menos con hijos comunes) entran por el art. 2 bis, con valoración individual.

Entrada: el ciudadano de la UE, con pasaporte o DNI en vigor; el familiar de un tercer país, con pasaporte y, si se exige, visado gratuito y preferente (la tarjeta de familiar de otro Estado lo exime). Si solo falta el documento, máximas facilidades. La denegación se motiva y se comunica, salvo que sea contraria a la seguridad del Estado.

Menos de 3 meses: basta el documento de entrada. Más de 3 meses (art. 7): ser trabajador, o tener recursos y seguro de enfermedad, o ser estudiante con seguro y recursos, o ser familiar de quien cumple alguna de estas condiciones. Certificado de registro: se pide personalmente en 3 meses en la Oficina de Extranjeros o la Comisaría y se expide de inmediato. Los recursos no tienen un importe fijo.

Tarjeta de residencia de familiar: se pide en 3 meses; el resguardo acredita la estancia legal; se expide en 3 meses con efectos retroactivos y vale 5 años. Conservación del derecho tras el divorcio: matrimonio de 3 años (1 en España), custodia, violencia de género (provisionalmente, con orden de protección o informe del Fiscal) o trata, o derecho de visita. El recurso a la asistencia social no supone expulsión automática, y no se expulsa a los trabajadores ni a quienes buscan empleo con posibilidades reales.

Residencia permanente: 5 años de residencia legal continuada. Antes, en los casos del art. 10.2: jubilación con 12 meses de actividad y más de 3 años de residencia; incapacidad permanente con más de 2 años (ninguno si deriva de accidente laboral o enfermedad profesional); trabajador fronterizo que vuelve a diario o semanalmente tras 3 años. Se pierde con más de 2 años consecutivos de ausencia. La tarjeta permanente se renueva automáticamente cada 10 años.

Documentos: solicitud personal y tramitación preferente; la tramitación no impide permanecer ni trabajar. La tasa es igual a la del DNI. La tarjeta de familiar caduca por ausencias de más de 6 meses en un año (con excepciones de hasta 12 meses). La condición de beneficiario se prueba por cualquier medio admitido en Derecho.

Limitaciones (art. 15): impedir la entrada, denegar la inscripción o la tarjeta y expulsar o devolver. Deben fundarse exclusivamente en la conducta personal (amenaza real, actual y suficientemente grave), nunca con fines económicos; las condenas previas no bastan por sí solas. Residente permanente: solo motivos graves. 10 años de residencia o menor: solo motivos imperiosos de seguridad pública.

Nunca es causa de expulsión la caducidad del documento o de la tarjeta. No pedir el certificado se sanciona con las multas del DNI. Salud pública: solo las enfermedades con potencial epidémico (OMS) y las infecciosas o parasitarias contagiosas, y no las que sobrevienen tras los 3 primeros meses. El levantamiento de la prohibición de entrada puede pedirse a los 3 años y se resuelve en 3 meses.

Procedimiento de expulsión: informe previo de la Abogacía del Estado (salvo urgencia); la dictan el Subdelegado o el Delegado del Gobierno; plazo para salir de al menos 1 mes. Si se pide la suspensión cautelar al recurrir, no se expulsa hasta que se decida, salvo excepciones.