Tema 15. Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Guardia Civil: régimen, organización e historia

La Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, desarrolla el art. 104 de la Constitución. Parte de que la Seguridad Pública es competencia exclusiva del Estado y que su mantenimiento corresponde al Gobierno de la Nación. Comunidades autónomas (según sus Estatutos) y corporaciones locales (según la Ley de Bases de Régimen Local) participan en su mantenimiento.

Son Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (art. 2): las del Estado, las policías autonómicas y las policías locales. Se rigen por la cooperación recíproca (art. 3). Todos deben auxiliar en la investigación y persecución de delitos, y quienes ejercen vigilancia, seguridad o custodia tienen una especial obligación de colaborar (art. 4).

El art. 5 agrupa los principios básicos en seis bloques: adecuación al ordenamiento (Constitución, neutralidad política e imparcialidad sin discriminación por raza, religión u opinión, integridad frente a la corrupción, jerarquía y subordinación sin que la obediencia debida ampare delitos manifiestos, colaboración con la Justicia), relaciones con la comunidad, tratamiento de detenidos, dedicación profesional, secreto profesional y responsabilidad.

Uso de la fuerza: actuar con decisión y sin demora ante un daño grave, inmediato e irreparable, con congruencia, oportunidad y proporcionalidad. Las armas solo ante un riesgo racionalmente grave para la vida o integridad propia o de terceros, o un grave riesgo para la seguridad ciudadana.

Detenidos: identificarse al detener, velar por su vida e integridad y respetar su honor y dignidad, y cumplir trámites y plazos. Dedicación: intervenir siempre, en cualquier tiempo y lugar, de servicio o no. Secreto riguroso, sin obligación de revelar las fuentes salvo que la función o la ley lo exijan. Responsabilidad personal y directa, sin perjuicio de la patrimonial de la Administración.

Promoción profesional según objetividad, igualdad de oportunidades, mérito y capacidad; formación profesional y permanente, convalidable por Educación y con colaboración de Universidad, Poder Judicial, Ministerio Fiscal y Fuerzas Armadas. Juramento o promesa de acatamiento a la Constitución.

Remuneración justa (formación, incompatibilidades, movilidad, dedicación, riesgo, horarios y estructura). Provisión de puestos por mérito, capacidad y antigüedad. Incompatibilidad general con cualquier otra actividad pública o privada, salvo excepciones legales.

Huelga prohibida en todo caso, también las acciones sustitutivas o concertadas para alterar el funcionamiento de los servicios (art. 6.8). El régimen disciplinario se inspira en la estructura jerarquizada y disciplinada de los cuerpos.

En el ejercicio de sus funciones son agentes de la autoridad; si el atentado se comete con armas de fuego, explosivos u otros medios de análoga peligrosidad, tienen consideración de autoridad a efectos de protección penal. La Guardia Civil solo es fuerza armada en misiones de carácter militar (art. 7).

Delitos contra las FCS o cometidos por ellas en servicio: jurisdicción ordinaria (salvo la militar). El texto del art. 8 remite la instrucción a la Audiencia Provincial cuando hay indicios contra un agente. Prisión en centros ordinarios separados. El expediente disciplinario puede tramitarse a la vez, pero se resuelve tras la sentencia penal firme, cuyos hechos probados vinculan.

FCSE: el Cuerpo Nacional de Policía (instituto armado de naturaleza civil, dependiente del Ministro del Interior) y la Guardia Civil (instituto armado de naturaleza militar, dependiente del Ministro del Interior en sus funciones y del de Defensa en misiones militares; en guerra y estado de sitio, solo de Defensa).

Mando: el Ministro del Interior tiene la administración general de la seguridad ciudadana y el mando superior; bajo él, el Director de la Seguridad del Estado (hoy Secretario de Estado de Seguridad), del que dependen las dos Direcciones Generales. En la provincia, el mando directo lo atribuye el texto al Gobernador Civil, figura cuyas funciones ejercen hoy los Delegados y Subdelegados del Gobierno.

Misión (art. 11): proteger el libre ejercicio de derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, con nueve funciones comunes (cumplimiento de las leyes, auxilio, protección de edificios públicos y de altas personalidades, orden y seguridad, prevención, investigación, información, colaboración con protección civil).

Reparto territorial: CNP en capitales de provincia y en los términos y núcleos urbanos que determine el Gobierno; Guardia Civil en el resto del territorio y su mar territorial. El CNP puede investigar y coordinar datos en todo el territorio; la Guardia Civil puede investigar en todo el territorio para sus competencias propias; en ambos casos dando cuenta al otro cuerpo.

Fuera de su ámbito se actúa por mandato judicial o fiscal o en casos excepcionales, comunicándolo de inmediato. En conflicto de competencias se hace cargo quien hizo las primeras actuaciones hasta que resuelva la autoridad. El Ministerio del Interior puede ordenar que un cuerpo asuma funciones exclusivas del otro en zonas concretas.

Reparto material (art. 12). CNP: DNI y pasaportes, entrada y salida, extranjería y asilo, juego, droga, colaboración con policías extranjeras, seguridad privada. Guardia Civil: armas y explosivos, resguardo fiscal y contrabando, tráfico interurbano, custodia de vías, costas, fronteras, puertos, aeropuertos e instalaciones, naturaleza y medio ambiente, y conducción interurbana de presos. Las dependencias de ambos cuerpos reciben documentos dirigidos a cualquiera de ellos.

La Guardia Civil se estructura por empleos conforme a su naturaleza militar; su estatuto es el de la LO 2/1986, sus normas de desarrollo y el ordenamiento militar.

Interior: servicios de seguridad ciudadana, retribuciones, destinos, acuartelamientos y material. Conjuntamente: selección, formación, perfeccionamiento, armamento y despliegue territorial, y propuesta al Gobierno del Director General. Defensa: ascensos, situaciones y misiones militares.

Régimen disciplinario propio; el de las Fuerzas Armadas cuando actúa en misiones militares o integrada en unidades militares. La separación del servicio la impone siempre el Ministro de Defensa a propuesta del de Interior. Prohibido pertenecer a partidos o sindicatos y hacer peticiones colectivas.

Policía Judicial (arts. 29-36): la ejercen las FCSE mediante Unidades que organiza el Ministerio del Interior con criterios territoriales y de especialización delictual; policías autonómicas y locales son colaboradoras. La adscripción a juzgados exige oír al CGPJ; al Ministerio Fiscal, oír al Fiscal General.

Dependencia orgánica de Interior y funcional de jueces, tribunales o fiscales. Hace falta el diploma para ocupar sus puestos. Ejercen la función con carácter exclusivo. No pueden ser apartados de una investigación sin decisión o autorización del juez o fiscal. Actúan como comisionados. Jueces y fiscales dan órdenes, controlan y pueden instar (no imponer) la potestad disciplinaria.

Las comunidades cuyos Estatutos lo prevean pueden crear policía propia; las demás pueden pedir adscripción de unidades del CNP (unidades completas, dependencia funcional autonómica y orgánica de Interior, mando de sus jefes naturales), financiada al 50 % por el Estado.

Funciones autonómicas: propias (normas y órdenes autonómicas, protección de sus edificios y autoridades, inspección, coacción para la ejecución forzosa), en colaboración (leyes estatales, Policía Judicial, espacios públicos y grandes concentraciones con prioridad autonómica) y de prestación simultánea e indiferenciada (conflictos privados, catástrofes, naturaleza).

Son institutos armados de naturaleza civil; uniforme salvo excepciones de las Juntas de Seguridad; la licencia de armas la da siempre el Gobierno de la Nación. Solo actúan en su territorio salvo emergencia con requerimiento estatal o protección de autoridades con autorización de Interior. Sus mandos hacen un curso homologado por Interior.

Coordinación: Consejo de Política de Seguridad (preside el Ministro del Interior, consejeros autonómicos y igual número de representantes estatales); Comité de Expertos de 8 (4 + 4), los autonómicos designados anualmente; Junta de Seguridad paritaria en comunidades con policía propia. Cuando concurren FCSE y policía autonómica en un servicio, dirigen los mandos estatales.

Policías locales: las crean los municipios; donde no existen, actúan guardas, vigilantes, agentes o alguaciles. Solo en su término (salvo emergencia o protección de autoridades). Funciones: autoridades locales, tráfico urbano y atestados urbanos, ordenanzas, Policía Judicial colaboradora, protección civil, prevención, espacios públicos y conflictos privados. Comunican a las FCSE los atestados y diligencias de prevención. Junta Local de Seguridad: preside el Alcalde (compartida si asiste el Gobernador Civil).

La Ley 29/2014, de 28 de noviembre, regula el régimen del personal y la carrera profesional. Se aplica a los guardias civiles y a los alumnos de sus centros de formación; incorpora los principios del EBEP siempre que no contradigan su legislación específica.

Los guardias civiles son españoles con relación de servicios profesionales permanente y, por la naturaleza militar del Instituto, militares de carrera de la Guardia Civil. La condición se adquiere con el primer empleo, conferido por el Rey y refrendado por el Ministro de Defensa, al incorporarse a la escala. El orden de escalafón lo da la nota final de la enseñanza de formación.

Juramento o promesa ante la Bandera: cumplir las obligaciones con lealtad al Rey y guardar y hacer guardar la Constitución. Respuesta: «Sí, lo hacemos». Se besa la Bandera y se desfila bajo ella como señal de que España acepta el juramento.

Igualdad efectiva de mujeres y hombres, con evaluaciones periódicas. Código de conducta: art. 5 LO 2/1986, Título III LO 11/2007 y las 15 reglas del art. 7. Las más preguntadas: el honor como «verdadera seña de identidad»; persuasión y fuerza moral como primeras armas; disciplina con expresión colectiva (acatar la Constitución) e individual (cumplir órdenes); saludo militar también con los ciudadanos; mando basado en el ejemplo y liderazgo, que no se renuncia ni se comparte.

Consejo de Ministros: fija las plantillas reglamentarias, aprueba las ofertas de empleo y desarrolla las directrices de promoción y ascenso.

Ministro de Defensa: ascensos y situaciones administrativas. Ministro del Interior: destinos y retribuciones. Conjuntamente: selección, formación y perfeccionamiento.

Secretario de Estado de Seguridad: colabora y asiste al Ministro del Interior y gestiona los recursos humanos. Subsecretario de Defensa: principal colaborador del Ministro de Defensa en personal y enseñanza.

Director General: asesora a ambos ministros, dirige instrucción y adiestramiento, define perfiles, vela por la moral, motivación, disciplina y bienestar, aprueba las convocatorias de ingreso con informe favorable de Función Pública y dispone la baja de alumnos.

Consejo Superior de la Guardia Civil: órgano asesor y consultivo (informes de carrera, oído en procedimientos disciplinarios, recompensas). Consejo de la Guardia Civil: órgano de participación con representantes de los guardias civiles y de Defensa e Interior (LO 11/2007).

Funciones operativas, técnicas, logísticas, administrativas y docentes, mediante acciones directivas (objetivos, medios, planes y control; incluyen la de mando), de gestión (usar los medios con eficiencia) y ejecutivas (cumplir órdenes o procedimientos). El apoyo al mando son las tareas de información, planeamiento, asesoramiento, coordinación y control.

Tres escalas: oficiales, suboficiales y cabos y guardias; crearlas o suprimirlas exige ley. Categorías de oficiales: oficiales generales (acción de mando y alta dirección) y oficiales. Los suboficiales son el «eslabón fundamental»; los cabos y guardias, el «elemento primordial».

17 empleos (3-5-5-4): Teniente General, General de División, General de Brigada; Coronel, Teniente Coronel, Comandante, Capitán, Teniente; Suboficial Mayor, Subteniente, Brigada, Sargento Primero, Sargento; Cabo Mayor, Cabo Primero, Cabo, Guardia Civil. Se ordenan por empleo y antigüedad; las divisas las fija el Ministro de Defensa a propuesta del Director General.

Empleo eventual para puestos en el extranjero: atribuciones y divisas, pero no retribuciones ni derecho al ascenso. Empleo honorífico (Consejo de Ministros a propuesta de Defensa): para retirados y también a título póstumo; de oficio si fallecen o se retiran por incapacidad en acto de servicio; sin efectos económicos.

Precedencia: cargo o destino (si está reglamentada) → empleo → antigüedad → escalafón. Antigüedad en empleos sucesivos: desde la firma de la resolución de ascenso. Capacidad profesional sin colegiación. Las especialidades las define el Ministro de Interior o el de Defensa según la materia, con informe del otro.

La Orden PRE/422/2013, de 15 de marzo, desarrolla la estructura de los Servicios Centrales. Hay tres órganos con rango de Subdirección General: Dirección Adjunta Operativa, Subdirección General de Personal y Subdirección General de Apoyo. La periferia: Zonas, Comandancias, Compañías y Puestos.

Adscritos a la Dirección General: Consejo Superior y Consejo de la Guardia Civil. Dependen directamente del Director: Gabinete Técnico (nivel de Subdirección General, a cargo de un Oficial General; de él dependen la Oficina de Relaciones Informativas y Sociales, la Oficina de Protocolo y el Centro de Análisis y Prospectiva), Asesoría Jurídica (sigue las instrucciones de la Asesoría Jurídica General de la Defensa en el ámbito del Ministro de Defensa) y Secretaría de Despacho (escolta del Director y Registro Central).

El Centro Universitario de la Guardia Civil es un centro universitario público de titularidad del Ministro del Interior que imparte títulos oficiales.

La DAO (Teniente General en activo) es el principal órgano colaborador del Director: cooperación internacional, dirección de los servicios, propuesta de organización territorial y sustitución del Director General. A la DAO la sustituye el titular del Mando de Operaciones. Tiene una Unidad de Estudios y Análisis.

Dependen de la DAO: Mando de Operaciones, Secretaría de Cooperación Internacional, Intervención Central de Armas y Explosivos, Servicio de Asuntos Internos, Unidad Especial de Intervención y Unidad de Coordinación de Ciberseguridad.

El Mando de Operaciones (Teniente General) planea y conduce operativamente los servicios. De él dependen: Estado Mayor (Doctrina y Sala de Operaciones, que puede activarse como Centro de Crisis), Jefaturas de Unidades Especiales y de Reserva, Información, Policía Judicial, Fiscal y de Fronteras, Agrupación de Tráfico y SEPRONA, las Zonas y las Comandancias de Ceuta y Melilla, además del Centro de Coordinación de vigilancia marítima.

Unidades Especiales y de Reserva: Agrupación de Reserva y Seguridad, Unidad de Acción Rural (terrorismo y operaciones de gran riesgo), Servicio Aéreo, Cinológico y Remonta, Desactivación de Explosivos y NRBQ, Montaña y Protección y Seguridad (seguridad privada). También las unidades de seguridad de la Casa del Rey y de Presidencia.

Policía Judicial: UCO (delincuencia grave), Unidad Técnica (análisis, Interpol, Europol y SIRENE) y Criminalística (pericias, víctimas múltiples). Fiscal y de Fronteras: Oficina de Proyectos, Servicio Fiscal, Marítimo y Costas y Fronteras. Tráfico, SEPRONA y Asuntos Internos siguen las normas técnicas de la Jefatura de Policía Judicial. La UEI ejecuta operaciones de especial peligrosidad.

Personal (Teniente General): política de personal y educativa. Dependen: Jefatura de Personal (Gestión del Personal, Retribuciones, Régimen Disciplinario, Historial Profesional), Jefatura de Enseñanza (Formación y Capacitación, Selección, Perfeccionamiento y Altos Estudios, centros docentes, Unidad del Deporte, IBERPOL), Jefatura de Asistencia al Personal (Acción Social, Sanidad, Psicología, Prevención, Asuntos Generales, Estudios Históricos), Secretaría Permanente para la Clasificación y Evaluación, Observatorio de Conducta Ética y Unidad de Desarrollo y Talento.

Sustituyen al Subdirector de Personal los titulares de las Jefaturas o de la Secretaría Permanente para la Clasificación y Evaluación, por empleo y antigüedad. A la Jefatura de Personal se adscribe la Secretaría Permanente del Consejo Superior.

Apoyo (Teniente General): recursos financieros y materiales. Dependen: Jefatura de los Servicios de Apoyo (Acuartelamiento, Material Móvil, Armamento y Equipamiento, Abastecimiento), Jefatura de Servicios Técnicos (Informática, Telecomunicaciones, Innovación Tecnológica y Seguridad de la Información, Estadística) y Jefatura de Asuntos Económicos (Contratación y Gestión Económica).

Contexto: el siglo XIX combinó la construcción del Estado liberal, guerras, crisis económicas e inseguridad en caminos y zonas rurales. No basta con decir «había bandoleros»: cuentan también las comunicaciones, la relación entre autoridad civil y organización militar y la necesidad de un servicio permanente. Se buscó una institución estable, disciplinada y con presencia territorial.

Fundación (1844, reinado de Isabel II): la disposición de 28 de marzo es un primer hito y el Real Decreto de 13 de mayo reorganizó las bases del Cuerpo; son hitos distintos y compatibles. Papel central del duque de Ahumada (Francisco Javier Girón y Ezpeleta). El modelo combinó naturaleza militar y servicio de seguridad: reclutamiento, selección, disciplina, distribución territorial y servicio por parejas; los puestos acercaron el servicio a poblaciones y vías de comunicación.

Cartilla de 1845: pautas de conducta con especial peso del honor, la dignidad, la prudencia y el trato a la población. Tiene valor histórico, pero no sustituye al Código de Conducta vigente ni a los derechos constitucionales.

Consolidación: implantación territorial y un servicio de prevención, vigilancia, persecución de delitos y auxilio; la continuidad del despliegue y la disciplina trajeron el reconocimiento social. El servicio rural y de caminos se volvió parte decisiva de su identidad. Los cambios de Gobierno no implicaban necesariamente la disolución del Cuerpo.

Sexenio revolucionario (1868-1874): revolución de 1868, regencia, monarquía de Amadeo I y Primera República; el Cuerpo siguió con sus funciones entre cambios de régimen. Restauración (1874): monarquía de Alfonso XII y regencia posterior, con transformaciones sociales, expansión de las comunicaciones y creciente organización política y obrera. No confundirla con el reinado personal de Alfonso XIII, que el programa estudia aparte.

Alfonso XIII (reinado efectivo desde 1902): conflictividad social, cambios económicos y dictadura de Primo de Rivera desde 1923. En 1929, la Gran Cruz de la Orden Civil de Beneficencia reconoció su labor de auxilio y reforzó su carácter benemérito (no cambia la fecha de fundación).

Segunda República (1931): el Cuerpo mantuvo su existencia institucional con modificaciones y tensiones; la creación de otros cuerpos no hizo desaparecer automáticamente sus funciones.

Guerra Civil (1936-1939): el golpe de Estado y la guerra dividieron el país y también al Cuerpo; la conducta de las unidades no fue homogénea. En la zona republicana hubo cambios de organización y denominación, entre ellos la Guardia Nacional Republicana.

Franquismo: el Cuerpo se reorganizó dentro del régimen; la integración de Carabineros (1940) amplió sus funciones fiscales y fronterizas y la Agrupación de Tráfico (1959) respondió al crecimiento de la circulación.

Transición y democracia: Constitución de 1978; la LO 2/1986 definió principios y funciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y la Guardia Civil mantuvo su naturaleza militar con funciones policiales. Modernización: especialización, incorporación de mujeres desde 1988, adaptación tecnológica y cooperación internacional.

La LO 11/2007, de 22 de octubre, regula derechos y deberes de los guardias civiles. Se aplica también a los alumnos; excluye a quienes estén en situaciones en que dejen de estar sujetos al régimen general de derechos y obligaciones. Son titulares de los derechos constitucionales con los límites de la Constitución, sus normas de desarrollo y esta ley.

Igualdad sin discriminación y promoción real de la mujer. Intimidad: el pabellón es domicilio habitual; el jefe de la unidad puede autorizar motivadamente el registro de la persona o sus efectos si lo exige la investigación de un delito, con el interesado y al menos un testigo.

Desplazamientos: libres por el territorio; al extranjero, comunicación previa. Expresión: límites de régimen disciplinario, secreto profesional y respeto a la dignidad; en asuntos del servicio, disciplina, neutralidad y reserva. Reuniones en dependencias: comunicación previa al jefe; nunca de uniforme ni con armas en manifestaciones.

Asociación para fines profesionales, económicos y sociales, sin actividad política o sindical. Voto sí, sufragio pasivo no. Sin sindicación ni huelga. Petición solo individual. Acceso directo e individual al Defensor del Pueblo.

Deberes (Título III): Constitución y ordenamiento; jerarquía, disciplina y subordinación sin amparar delitos; respeto a la vida e integridad en el uso legítimo de la fuerza; neutralidad (sin partidos ni sindicatos) e imparcialidad; secretos oficiales y sigilo; en emergencias y estados excepcionales, presentarse en la dependencia de destino o la más próxima; comunicar el domicilio; incompatibilidades de la AGE; reconocimientos psicofísicos.

Derechos y deberes (Título IV): defender España; uniforme (derecho y deber) y armas (deber); formación (derecho y, en su caso, deber).

Derechos profesionales (Título V): carrera por igualdad, mérito y capacidad; horario con disponibilidad permanente, conocerlo con antelación y atender a la conciliación; vacaciones y permisos de la AGE adaptados; defensa jurídica y seguro de responsabilidad civil; prevención de riesgos; protección social y Clases Pasivas; quejas si no hay recurso sobre lo mismo (directamente ante el órgano de personal si se refieren al mando inmediato); información al incorporarse; retribución acorde.

Asociaciones profesionales: ámbito estatal, duración indefinida, sin ánimo de lucro; cuotas y recursos estatutarios, nunca donaciones privadas; transparencia. Solo de guardias civiles, una sola afiliación, sin alumnos; los retirados pueden seguir si los estatutos lo permiten. Representantes: afiliados en servicio activo.

Excluidas: huelga, acciones sustitutivas, negociación colectiva y conflicto colectivo. Representativas: al menos un representante en el Consejo o el 10 % de los votos en dos Escalas; se las informa y consulta en proyectos normativos. Reuniones en centros oficiales fuera de horas, solicitud escrita con 72 horas; si no hay objeción expresa 24 horas antes, se celebra. Constitución con la inscripción en el Registro de Interior (3 meses, silencio positivo).

Consejo de la Guardia Civil: presidido por el Ministro del Interior o persona en quien delegue; vocales elegidos (uno por Escala y uno más por cada 6.000 en activo) y el mismo número nombrado por Interior y Defensa. Es oído en estatuto, régimen disciplinario, condiciones de trabajo, retribuciones, enseñanza, permisos y previsión social; conoce estadísticas trimestrales.

Sesión ordinaria cada tres meses; extraordinaria a iniciativa del Presidente o de un tercio de los vocales. Electores: servicio activo o reserva; elegibles: servicio activo. Agrupaciones de electores con el 10 % del censo de la Escala. Reparto proporcional con restos mayores. Mandato de 4 años reelegible; se pierde al salir del servicio activo.